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韩家平:“双循环”背景下加强信用建设优化营商环境的若干建议

发布时间:2020-12-29  文章来源:


摘要:近年来,我国信用建设取得重要进展,有力地支撑了“放管服”改革的深化和营商环境的改善;同时,“放管服”改革和优化营商环境的实践也为我国信用建设提供了重要的应用场景和不断自我完善的土壤。


如果说法治是最好的营商环境,那么信用就是最基础的营商环境。信用与营商环境之间是一种孪生和相互映射的关系,信用建设是优化营商环境的必由之路,而营商环境的优劣也直接反映了一个地区信用建设水平的高低。


当前和“十四五”期间,在加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下,针对我国营商环境存在的短板和弱项,应进一步加强政务诚信建设,完善信用监管,健全商业信用体系,发展数字化供应链金融,提高企业信用管理水平,着力破解应收账款拖欠和中小企业融资难题,早日建成法治化、市场化和国际化的营商环境。


关键词:双循环;信用建设;营商环境;信用监管;政务诚信


市场经济是法治经济,也是信用经济,信用是市场经济的基石。近年来,我国信用建设取得重要进展,有力地支撑了“放管服”改革的深化和营商环境的改善;同时,“放管服”改革和优化营商环境的实践也为我国信用建设提供了重要的应用场景和不断自我完善的土壤。当前和“十四五”期间,面对国内外形势的重大变化,应针对我国营商环境存在的短板和弱项,以更加规范和更高质量的信用建设,推动我国营商环境进一步优化,更好地畅通国内国际经济双循环。


一、信用建设与优化营商环境之间的关系


我国于2000年左右就提出了社会信用体系的概念,并将其作为整顿和规范市场经济秩序的治本之策,但受到认识不统一、信息归集共享不足、缺乏应用场景等多种因素影响,在长达15年的时间内信用建设都进展缓慢。信用建设真正进入快车道是在我国《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》发布实施以后,尤其是2015年以后,国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境的实践充分结合,并逐步探索建立以信用为基础的新型监管机制,才使得信用建设找到了最重要的应用场景和不断自我完善的土壤。


01

信用是有效的经济社会治理机制


西方国家将信用(Credit)定义为经济金融领域不需要立即付款、也不需要抵押担保就可以进行价值交换的特殊做法,我国则将信用定义为市场主体履行法定义务和约定义务的状态[1]。也就是说,在我国现在的语境下,信用既包括了西方经济信用的涵义,又包括了市场主体遵守法律法规状况等公共信用的涵义。因此,与西方国家不同,我国正在建立广义的社会信用体系[2],这是我国长期形成的信用传统文化和现阶段基本国情所决定的。


我国《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》指出,社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分,是有效的经济社会治理手段。它以法律、法规、标准和契约为依据,以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。我国的社会信用体系建设包含了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域,涉及政府等公共部门、行业组织、企业和个人等四大类主体。


按照上述定义,我国社会信用体系的应用场景至少涵盖了政府等公共部门的政务诚信、司法公信和信用监管,行业组织等开展的信用自律,第三方信用服务机构等开展的信用监督和信用服务,以及企业等市场主体开展的信用管理(合规诚信管理和交易风险管理)等活动。近年来,我国社会信用体系建设取得重要进展,以信用为基础的新型监管机制逐步建立,为实现国家治理体系和治理能力现代化,支撑“放管服”改革和优化营商环境发挥了重要作用。


02

营商环境是市场主体在全生命周期中所涉及的体制机制性因素和条件


2020年1月1日开始实施的我国《优化营商环境条例》将营商环境定义为:企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境的实质就是妥善处理政府与市场主体之间的关系,完善政府治理体系,优化政府服务和提升监管水平、降低制度性交易成本。换言之,营商环境就是企业等市场主体在市场准入、生产经营、市场退出等全生命周期过程中所涉及的外部环境因素的总和。


按照体制机制性因素和条件的性质划分,营商环境可分为政务环境(涉及政策法规、政府监管、公共服务等)、商务环境(涉及市场需求、资源获取、公平竞争、合同履约、专业服务等)、司法环境(涉及公正判决、纠纷解决等)和社会环境(自然人文等)。


海南省省长沈晓明曾将营商环境概括为四句话:成本和效率、信用和良序、宜业和宜居、机会和盈利,与上述四大环境的划分基本一致。其中,政务环境主要影响企业获得公共服务的成本和效率问题,商务环境主要影响企业的机会和盈利问题,司法和信用环境主要影响市场秩序问题,而社会环境主要影响宜业和宜居问题。


被全球广泛认可的世界银行《营商环境评价报告2020》[3](该报告评估了190个经济体2018年5月到2019年5月推出的相关政策举措),所依据的评价指标包含了与企业开展经营关系最密切的12个领域,其中营商环境便利度评分和排名覆盖了如下10个领域:开办企业、获得建筑许可证、获得电力、资产登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产等。此外,在世行营商环境评价中还衡量了有关雇佣员工和政府签约的相关规定,但不包含在营商环境便利度评分和排名中。


03

信用与营商环境之间是一种孪生和相互映射的关系


从以上关于我国信用建设、营商环境的论述和评价指标当中,我们可以得出如下结论:


一是四大营商环境与我国社会信用体系建设的四大领域(政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信)之间存在高度契合的一一对应关系,或者说信用与营商环境之间是一种孪生和相互映射的关系。


二是在营商环境所涉及的体制机制性因素和条件当中,法治和信用是两大基石,如果说法治是最重要的营商环境,那么信用就是最基础的营商环境。


三是营商环境的优劣直接反映了一个地区信用建设水平的高低,欲优化营商环境必须加强信用建设,信用建设是优化营商环境的必由之路。


从实践角度看,近年来我国社会信用体系建设取得的最重要进展之一,就是探索建立了以信用为基础的新型监管机制,而信用监管机制的建立有效地改善了营商环境。2019年7月,国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号),提出要建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,不断提升监管能力和水平,进一步规范市场秩序,优化营商环境,推动高质量发展。


从本质上讲,信用监管是根据市场主体信用状况实施差异化监管的手段,实现对守信者“无事不扰”,对失信者“利剑高悬”,从而提高监管效率,提升社会治理能力和水平。信用监管是我国顺应数字经济发展需要,充分利用大数据等现代信息技术和信用管理的思维和方法进行的监管创新。在信息高度透明的互联网时代,基于大数据技术的信用监管是未来政府监管的重要趋势。信用监管机制的建立,全面拓展了信用信息的应用边界,使“放管服”改革有了更完备的信用信息基础作为支撑,也使信用监管全面融入“放管服”改革和优化营商环境实践,获得不断完善自我的土壤。


以我国海关对进出口企业开展的信用分类监管为例。2014年海关总署发布第225号海关总署令,颁布《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》,2018年又进一步修订完善形成《海关企业信用管理办法》,根据企业经营管理、内控规范、守法守信等客观情况,科学、公平、公正的将企业划分为高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业。


截至2020年5月底,全国海关共认定3236家高级认证企业,25624家一般认证企业,142.44万家一般信用企业,6788家失信企业。2019年,高级认证企业进出口平均查验率为0.57%,而失信企业的查验率则高达84.76%。高级认证企业的查验率分别比一般认证企业(1.69%)和一般信用企业(2.44%)低66.27%和76.64%。


目前,中国海关已经签署15个AEO(Authorized Economic Operator,经认证的经营者)互认安排,覆盖42个国家和地区。中国与AEO互认国家和地区进出口总值已经超过中国进出口总值的50%。大部分AEO企业在境外的通关查验率有明显降低。


AEO认证和信用分类监管机制的建立,大大提升了高信用企业的贸易便利化程度,有效地改善了跨境贸易的营商环境。


正是因为前期信用建设已对优化营商环境发挥了重要作用,所以2019年我国出台的《优化营商环境条例》将多项信用建设的内容纳入其中:如着力解决中小融资难、融资贵;维护信用信息安全,保护市场主体权益;加强政务诚信建设,防范失信违约;推行信用监管,提升监管效能等。《优化营商环境条例》从完善体制机制层面作出的相应规定,将进一步推进“放管服”改革和信用建设的系统集成、高效协同,加快营造法治化、市场化和国际化的营商环境。


二、我国信用建设和优化营商环境的主要进展


近年来,我国持续推进信用建设和“放管服”改革,营商环境优化取得了举世公认的显著成效。与此同时,我国信用建设和营商环境还存在一些明显的短板和弱项,需要在“十四五”期间有针对性地加以完善和加强。


01

我国信用建设进入法制化、规范化和高质量发展的新阶段


2014年以来,我国社会信用体系建设取得重要进展,尤其是在全面推广统一社会信用代码、加强重点领域信用记录归集共享公开、促进中小微企业信用融资、开展信用分级分类监管、治理群众反映强烈的突出失信问题等方面进行了一系列有力有效的探索实践,为深化“放管服”改革、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。


与此同时,社会信用体系建设总体仍处于起步探索阶段,社会信用体系建设各方面的进展很不平衡,突出表现在:


实践探索快于理论研究、公共领域快于市场领域、平台建设快于制度建设、东部地区快于西部地区、垂直管理领域快于其他行业领域等。


尤其是法制建设滞后,个别地方、个别领域在工作推进过程中出现了信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向,以及信用修复较难、权益保护不到位等问题,对一些企业和个人的合法权益造成了不利影响。


2019年10月,党的十九届四中全会提出“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,加强失信惩戒”,2020年政府工作报告也对完善社会信用体系工作作出了具体部署。要解决目前信用建设中存在的这些问题,根本途径是加快建立健全相关法律法规体系,推动我国社会信用体系建设进入法制化、规范化和高质量发展的新阶段。


目前,《公务员法》《优化营商环境条例》《保障农民工工资支付条例》《保障中小企业款项支付条例》等一批法律法规已经明确了的信用建设条款,上海等8个省(市)已出台专门的信用建设地方性法规,社会信用体系综合立法也正在加快研究推进。


02

我国持续推进“放管服”改革优化营商环境成效显著


近年来,各地区、各部门按照党中央、国务院决策部署,顺应社会期盼,大力推进“放管服”等改革,我国营商环境明显改善,主要体现在以下4个方面。


一是降低市场准入门槛。通过持续大幅取消行政许可事项,减少审批材料,实行清单管理制度等,市场准入门槛不断放宽。


二是强化公平公正监管。全面推行“双随机一公开”跨部门联合监管。在监管过程中,检查对象随机抽取,执法人员随机选派,抽查情况及查处结果及时向社会公开,对守法者“无事不扰”。再比如,探索推进“互联网+监管”、信用监管、大数据风险预警和精准监管。有的地方建设“风险洞察平台”,集合注册登记、商标、行政执法案件等工商系统数据,形成企业的大数据全景信息视图。


三是激发市场活力减轻企业负担。一方面,进一步加强产权和知识产权司法保护。另一方面,大力推进减税降费,不断加大服务中小微企业力度。


四是减少审批环节压缩办事时限。一方面,简化优化审批办理环节,通过信息化手段整合再造审批流程,将串联审批改为并联审批,推进信息化技术支撑的“一窗受理、并行办理”。另一方面,加快推进电子政务“一网通办”,构建全流程一体化在线服务平台,政府部门多努力,人民群众少跑路。据统计,自2015年我国推出“放管服”改革以来,企业开办、用水用电报装、不动产登记等事项的办理时间压缩了50%以上,市场主体获得感不断增强。


我国在优化营商环境方面的进展在世界银行《营商环境报告》中得到了充分肯定。自2005年以来,我国的排名成绩一直比较平稳,没有相对很突出的表现,2014年排在第96位。2018和2019年,我国加快了营商环境改革的步伐,在此背景之下,我国的全球营商便利度排名跃升了47位,从《2018年营商环境报告》中的第78位升至《2020年营商环境报告》中的第31位。此外,我国连续两年被列入全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。


03

我国营商环境的主要短板和弱项


从世界银行给出的10项指标来看,2019年我国营商环境有8项指标(执行合同、获得电力、开办企业、保护少数投资者、办理施工许可证、跨境贸易、纳税和办理破产等)得分和排名都取得了进步,但有两项重要的指标得分没有进步,即登记财产和获得信贷,排名则不进反退。说明尽管我国各级政府在打通中小企业融资的“最后一公里”方面做了很多工作,但是政策的效果还未充分显现。


世界银行2020年发布的《中国优化营商环境的成功经验:改革驱动力及未来机遇》一文指出,在《2020营商环境报告》的指标体系中,中国在获得信贷、办理破产、纳税和跨境贸易等领域仍落后于其它先进经济体,有待进一步改善。在建筑许可、开办企业和登记财产等方面也存在进一步改善的空间,包括借鉴新西兰、新加坡和韩国等营商环境排名靠前经济体的先进经验。


结合近期在内蒙古呼和浩特市等地的调研情况和相关资料,笔者发现除世行报告中提到的获得信贷等指标亟需改善之外,目前企业对营商环境的抱怨主要集中在两个方面。


一是个别基层政府部门的政务诚信状况仍然堪忧,公务人员的服务意识还需提高。有的地方政府仍存在“领导一换、政策就变”,政务信息透明度不高,答应的优惠政策难落实、口头承诺不兑现,不履行合约、拖欠企业账款,不担当、不作为、办事拖拉,服务意识薄弱,甚至在申请疫情开工过程中被吃拿卡要等不良现象时有发生,与东南沿海地区政府打造“店小二”式服务形成明显反差。


二是企业应收账款拖欠问题日益严重,回收周期(DSO)普遍较长。据商务部研究院信用研究所跟踪调研,我国企业账款回收周期是全球主要经济体中最长的,导致企业应收账款规模持续上升,逾期率和坏账率远高于国际平均水平。我国企业DSO平均在60~90天,比国际先进水平长30天左右,坏账率大约在1%左右,是国际先进水平的2~4倍。


不仅处在供应链弱势地位的中小企业深受其害,很多大中型企业和上市公司同样存在巨额应收账款问题,使得企业本该赚取的正常利润被过多的应收账款拖欠和坏账消耗殆尽。以至于有些企业宁愿做利润微薄的外贸订单,也不愿意做看似利润率较高的内销市场,这是导致企业资金紧张和经营困难的重要原因之一,也是造成大企业高杠杆(由于应收账款回收慢不得不增加负债)和中小企业融资难的重要根源。


在鼓励扩大内需、出口转内销和促进国内大循环的当下,企业应收账款拖欠和坏账问题已成为国内营商环境(同时也是商业信用环境)最被诟病的短板之一。


据国家统计局的数据,2011年底全国规模以上工业企业应收账款总额为7.03万亿元,2018年底达14.8万亿元,7年增长1倍多,平均每年增长1万多亿元。今年1-6月,受疫情影响,全国规模以上工业企业营业收入和利润分别同比下降5.2%和12.8%。但6月末,规模以上工业企业应收账款继续上升至15.34万亿元,同比增长12.7%;应收账款平均回收期为56.6天,同比增加8.8天。


来自工信部的数据显示,今年1-5月份,全国规模以上中小工业企业营业收入和利润总额同比分别下降了7.3%和9.5%。但5月末,规模以上中小工业企业应收账款同比增长了17.5%,较去年同期高11.5个百分点,比同期大型企业的增速高10.8个百分点;中小企业应收账款平均回收期为62.8天,比上年同期增加了13.2天,比同期大型企业多9.2天。工信部调查显示,5月末,中小工业企业逾期应收账款占全部应收账款的29.5%,比上年同期提高了3.3个百分点。


其实,政务诚信缺失、应收账款拖欠和中小企业融资难融资贵问题本质都是信用问题,完全可以通过加强信用建设加以解决,这也是信用体系和信用管理最应该发挥作用的地方。“十四五”期间,只要我们持续加强信用建设、深化“放管服”改革,大力发展信用服务行业,不断提高企业信用管理水平,我国营商环境完全可以更上一层楼。


三、以高质量信用建设推动我国营商环境进一步优化


2020年7月30日召开的中共中央政治局会议指出,预计未来较长时期内我国外部发展环境均不乐观,要更多依赖内需驱动经济增长,加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的经济发展新格局。为此,应针对我国营商环境的短板和弱项,进一步加强和完善信用建设,推动我国营商环境进一步优化。


01

加强政务诚信建设,从源头防范公共部门失信违约,破解中小企业应收账款拖欠难题


政务诚信缺失是社会诚信缺失的源头,政务诚信建设也是信用建设的关键和“领头羊”,因此信用建设要从政务诚信抓起。我国《优化营商环境条例》规定:


地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同,不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的,应当依照法定权限和程序进行,并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。


为更好地落实上述规定,建议加快建立公共部门和公务员个人诚信档案,引入第三方政务诚信评价机制,并将诚信档案和评价结果依法进行公示,接受人大政协和社会监督。


《优化营商环境条例》还规定:

国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款,大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度,并通过加强预算管理、严格责任追究等措施,建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。


2020年9月1日起施行的《保障中小企业款项支付条例》进一步对机关、事业单位和大型企业与中小企业的合同订立、资金保障、支付方式等作出规定,规范付款期限,明确检验验收要求,规定不得以负责人变更、等待验收、决算审计等为由拒绝或迟延支付。


此条例的亮点之一是引入信用管理机制,即建立支付信息披露制度,要求机关、事业单位、大型企业在规定时间内将逾期未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息向社会公开或公示,设定了违约拖欠投诉处理、失信惩戒、处分追责等条款。如果相关条例得到严格执行,相信政务诚信缺失现象和中小企业被拖欠问题会得到一定程度的缓解,从而带动企业商务信用环境的明显改善。


02

大力发展信用融资和供应链金融,破解中小企业融资难融资贵问题


当前和“十四五”时期,在鼓励、引导金融机构增加对民营企业、中小企业的信贷投放,并合理增加中长期贷款和信用贷款的同时,要大力发展数字化供应链金融业务,从根本上解决中小企业融资难、融资贵问题。


由于中小企业信用资质低、缺乏有效的担保品,且其融资需求具有“短、小、急、频”的特点,传统的银行信贷供给难以满足,供需之间存在结构性错配。国际经验表明,供应链金融具有与实体交易结合紧密、自偿性、风险低、逆周期等特点,是最适合成长型中小企业的融资工具。我国供应链金融前期主要由银行提供,主要面向大中型企业。


近年来,随着商业保理等新型供应链金融主体的加入和数字经济的快速发展,数字化供应链金融将成为破解中小企业融资难、融资贵的重要渠道。一方面,互联网等数字技术将供应链金融需求和供给进行高效连接,推动了企业内部和产业链企业间信息高效流转,降低了交易成本,提升了管理效率。另一方面,也使金融机构能借助这项新技术快捷获取有价值信息,进行客户筛选、风险决策和信贷监控,从而可以较好地解决传统供应链金融面临的贸易欺诈、应收账款确权等操作风险问题。


据商务部研究院信用研究所和中国服务贸易协会商业保理专业委员会发布的《中国商业保理行业发展报告2019》,2019年我国商业保理业务量达到1.38万亿元人民币,较2018年增长了15%。从调研数据来看,目前保理公司主要聚焦在制造业、贸易、消费和服务等行业,为中小企业提供应收账款融资等信用管理服务。


03

健全商业信用体系,防范化解信用交易风险


目前我国企业信用交易比例已高达80%左右[4],由此形成的商业信用规模每年达到数十万亿元。但是,在拥有如此庞大的商业信用交易规模的同时,除了企业和数字经济平台自身建立的信用管理体系之外,我国并没有建立起完善的商业信用体系。目前,各企业、平台建立的信用体系是互相独立的,也不与公共信用和金融征信体系进行数据交换,形成了一个个信息孤岛,不利于整体的信用风险防范。本应在这个领域发挥重要作用的行业组织和第三方信用服务机构尚未建立起足够的公信力,客观上造成了商业信用约束机制缺乏,企业之间拖欠严重,尤其是处在弱势地位的民营中小企业被拖欠账款问题非常突出。


综合有关信用服务机构的调查报告:


我国只有17.6%的企业建立了独立的信用管理部门;32%的企业使用信用申请表;9%的公司由信用经理评估客户信用申请;27%的公司没有账龄分析报告;72%的公司不使用外部的信用信息进行决策。


在已经建立了信用管理部门的企业中,将信用管理职责划分到财务部门的占50.7%,说明财务部门仍是信用管理的主要职能部门;将信用管理职责划分到销售部门的占22.7%。2019年,40%的受访企业没有使用任何形式的信用管理工具来缓解现金流风险。只有17%的企业使用了信用保险,8%的企业使用了保理。


研究显示,实施事前控制,可以防止70%的拖欠风险;实施事中控制,可以避免35%的拖欠风险;实施事后控制,可以挽回41%的拖欠损失;实施全程控制,可以减少80%的呆账、坏账损失。西方发达国家的经验告诉我们,企业内部信用管理与外部社会信用体系建设同样重要,控制风险的关键是在内部建立起科学完善的信用管理制度、采用先进的风险管理技术而不是其他。


因此,当前和“十四五“期间,我国应高度重视商业信用体系建设,充分发挥公共信用信息平台在信息交换共享方面的作用,鼓励行业组织开展同业信用信息交换共享,大力发展市场化第三方信用服务行业,引导企业建立内部信用管理体系,并将其作为防范和化解信用交易风险的根本途径。


04

继续推行信用监管,提升监管效能,维护主体权益


信用监管是建立在信息基础上的信任监管和社会共治。政府等公共服务部门应当按照国家关于加快构建以信用为基础的新型监管机制的要求,创新和完善信用监管,强化信用监管的支撑保障,加强信用监管的组织实施,不断提升信用监管效能。对违法失信者依法严惩、对合法守信者无事不扰。对共享经济、数字经济、人工智能、智能制造等新产业新业态实施包容审慎监管,促进新兴产业持续健康发展。


应进一步减少和规范证明事项,精简证明材料,全面推广证明事项告知承诺制,有效解决烦扰群众的各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明等问题。加快整合政务信息系统,推动政务服务数据和信息可靠交换、安全共享,构建全国政务服务“一张网”,在更大范围实现“一网通办”、异地可办。大力推行APP办事、移动支付,推广使用电子印章、电子证照等,力争在2022年前,全国所有政务服务事项全面实现“一网通办”,让信息多跑路、群众少跑腿。此外,在数字经济快速发展的当下,在加强社会信用体系建设的同时,要维护好信用信息安全,严格保护商业秘密和个人隐私。