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林钧跃:论政府市场信用监管的创新方向

发布时间:2019-05-27  文章来源:

01

政府市场信用监管及其升级的政策环境

 “监管”是一种政府行政执法行为,即政府在经济领域依法行政的各种举措和行动。

以往政府监管以使用强制性手段为主,例如采用“羁束性”或“强制性”执法。未来在社会治理环境下,政府监管举措将更伸缩柔韧,而且具有服务性。

按照国际通行的说法,政府“监管”被分为两大类,一类是“金融监管”,另一类是“市场监管”

政府市场监管是指政府针对企业生产和市场交易建立规则和实施行政执法。监管对象包括参与市场经济活动的各类主体,以监管企业经济行为为主要目标。监管覆盖各市场主体和所有产品商品的完整“生命周期”及其作用或使用效果。监管的法律边界明确,只覆盖国内市场,而不似金融监管具有国际联动性。

举例来说,在今年的两会上,国家市场监督监管总局领导表示,该部门监管工作的近期任务主要是“严防严控食品安全风险、打击假冒伪劣。”

在世界范围看,政府的市场监管目标是标本兼治性规范市场经济秩序,营造良好的营商环境,维护具有公平交易和平准市场性质的商业伦理。“解决因市场违规失信而制造出的百姓痛点”“为企业建立信用制度提供指南服务”的提法,就是分别从“标”“本”的不同视角去看待监管任务。

旧式的市场监管方法主要是分片区、划网格、包商户、巡查巡视、运动式执法检查等,都属于断续式监管方式。仅治标,不治本,而且无法形成天罗地网式的无缝隙监管。更何况,政府监管在面对市场边界无限放大、新兴业态频出、消费者维权意识增强的市场环境。

 “信用监管”的着眼点在于治本,对市场上的失信和违规施行治本性质的监管,可说是监管方式的质变性升级,使监管更适应法治环境和适配社会治理创新。具体来说,信用监管是更为科学的市场监管方式,体现在监管形式和效果上的天罗地网式覆盖性、分类分级柔韧性、大数据技术支持下的精准性、主动亲民的服务性和社会治理的参与性。

在当前,依法治国、社会治理创新和改善营商环境“放管服”政策背景下,在大数据、互联网+、人工智能、征信技术等技术因素的刺激下,政府市场监管制度面临一个“范式转换”,即升级“信用监管”至2.0版。

我国政府采用信用监管方式,起始于原工商行政管理部门对企业分类监管的实践。2003年春,原国务院副总理吴仪同志赴原国家工商总局主持一项剪彩仪式,启用“四级分类信用监管系统”。而就在此前不久,她代表国务院宣布启动社会信用体系建设工作。

在当年底,中国工商行政管理学会编纂出版了《企业信用监管理论与实务》,书中提出了支撑信用监管的五项制度建设,分别是建立企业信用信息归集制度、企业信用评价制度、企业信用公示制度、企业信用奖惩制度、以“守合同重信用”评价体系为指引来推进企业信用制度建设的服务。

在我国当前的经济发展阶段,政府市场信用监管方式有换代升级的迫切性。在今年的两会上,李克强总理在《政府工作报告》中提出,推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革。时隔十六年,“信用监管”首次被写入《政府工作报告》,倒逼政府监管部门尽快完成升级信用监管到2.0版的硬性任务。

尽快升级信用监管方式有其政策背景,最相关的政策有三个:

一是中共中央对依法治国的要求,依据是中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。


二是国务院对政府监管工作的“放管服”要求,主要依据是国办发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》。


三是中共中央对社会治理创新的要求,依据是中共中央十九大报告。

在国务院“放管服”政策要求下,凸显出信用监管作为商事制度改革的重要抓手作用。“放管服”改革涉及改善民生的方方面面,监管部门需要理顺各种关系,优化政府服务,既能节省企业和群众办事的时间和成本,又不重蹈“一放就乱”的覆辙。为了优化“管”的方式,监管部门必须实现监管方式的创新,科学使用有限人力的监管队伍,通过升级信用监管方式提升治理能力和服务效率,支撑未来服务型政府的“送政上门”。

中共中央在十九大报告中提出了社会治理的要求:“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 随之政府开始调整其与社会的关系,将逐步转移出一部分政府职能,发挥社会力量和公众参与的协同作用,降低政府的行政成本。

当然,信用监管方法的形成有其规律,理论和技术支撑都非常重要。总结近些年政府的市场信用监管工作实践,可以勾勒出市场信用监管的理论框架,该包括信用经济学、企业和消费者信用管理理论和社会信用体系理论三个部分。在技术层面,征信、信用评级和大数据应用技术是关键。


02

政府市场信用监管现状

当前,政府监管部门对建立信用监管的必要性认识已经相当深刻。例如,国家市场监督监管总局张茅局长曾说:“强化信用监管是实现市场监管科学化、法治化、社会化、信息化的重要手段,是加强市场监管的长效机制。”

在信用监管方式层面,总局要求实现公平公正的监管。信用监管是加强事中事后监管的重要举措,以大数据为纽带、以信用信息平台为依托、以多部门参与为手段、以联合惩戒为核心的监管模式。在深化放管服改革和提高审批效率的同时,把监管工作重心向事中事后监管转移,着力构建事前管标准,事中管达标,事后管信用的监管体系。

在制度建设推进方面,总局认为以信用监管为核心的新型监管机制初步形成,包括建立企业信息公示制度、全面推行“双随机、一公开”监管、建成“全国一张网”、推动信息共享与协同监管四个方面。

国家发改委会则从推进社会信用体系建设工作角度考虑问题,强调市场信用监管制度的顶层设计和配合19项专项治理。作为国务院部际联席会议的牵头单位,国家发改委极其重视失信联合惩戒备忘录的落地执行,积极建立备忘录的落地监督机制。

关于信用监管,国家发改委连维良副主任曾表示,以信用为核心的新型监管机制特点是加强事中事后监管,是以信用为基础的有限监管,是以区别不同主体信用状况的分类监管,是瞄准违法失信风险的精准监管,同时也是多部门配合联动的协同监管,还是社会力量共同参与的综合监管。

周晓飞副秘书长在4月9日的国新办新闻发布会上说,作为信用建设牵头部门,将着力从顶层设计、基础保障、创新推广等方面推进信用监管工作。制定以信用为核心的新型监管机制的顶层设计文件,建立健全贯穿市场主体全生命周期且衔接事前、事中、事后全监管环节的监管机制。

去年,国家发改委会同人民银行还印发了《关于对失信主体加强信用监管的通知》,明确了整改、约谈、共享、公示、追责、修复等一系列监管制度。

政府信用监管方式的换代升级,是要解决当下严峻的市场主体失信和营商环境不良问题。人民群众要的是从根本上解决经济失信违规问题,国务院要的是治本之策及其快速见效。

3月26日,在通过《中华人民共和国食品安全法实施条例(草案)》国务院常务会议上,李克强总理说:“民以食为天,食品安全是天大的事。必须坚决守住安全底线,确保食品安全,维护人民健康。近年来食品安全工作虽然取得了一些成绩,但与人民群众的期待仍相差较远。”他对监管和执法现状的看法和心情可窥一斑。

03

未来政府市场信用监管方式创新的方向

基于当前的市场经济秩序现状、政策环境和技术条件,政府市场信用监管创新有四个可能的方向:

一是与社会信用体系建设联动,遵循发展规律选择技术路径,或可率先推动社会信用体系进入“市场联防”阶段;


二是与社会治理创新联动,形成社会力量参与和辅助的局面;


三是充分利用大数据和AI技术,使监管具有精确性,更加精细化;


四是设计和推动“送政上门”主动服务型的监管。如果以精炼的语言进行表述,就是使政府信用监管向智慧型、治理型和服务型转变。

如前所述,信用监管是与社会信用体系相伴而生的,信用监管方式换代升级与与社会信用体系建设工作的推进强相关。且不提“社会信用体系是整顿和规范市场经济秩序的治本之策”这句吴仪副总理的名言,就其运行原理看,起码它会建立起惩戒失信违规的天罗地网。

信用监管须由信用信息基础设施提供支撑,除了国家企业信用信息公示系统(无论将来是否要构建市场监管一体化信息平台),相信在未来两个公共征信系统和民营的各大数据平台都将对信用监管提供数据支持。

信用监管方法的形成,是在大量汲取信用服务业多个分支技术方法的基础上实现的,例如征信、信用评级、诚信评价和商品追溯等等。

社会信用体系营建了有利于信用监管的制度软环境,包括信用相关法律法规、信用国家标准和失信联合惩戒备忘录等。社会信用体系在行业信用体系建设方向上的推进,形成了多政府部门对失信联合执法的局面,与信用监管的目标是相一致的。

从运行原理上看,社会信用体系建设或早或晚都会推进到“市场联防”阶段,在社会治理创新的政策环境下更是如此,而市场联防正是信用监管创新的一个绝佳角度。

从以上几个方面看,或可认为信用监管是社会信用体系建设的一项成果。

为配合社会治理创新,信用监管极有必要推动“治理型”信用监管方式创新。允许社会力量技术性地参与和辅助监管,使信用监管工作更具精准性、柔韧性和服务性,降低监管部门的行政成本。

不仅能让政府监管部门将有限的执法力量用在刀刃上,还为确保监管的合规性提供了条件,可解决诸如市场主体等级划分等问题。另一方面,治理型监管方式的服务性,社会技术力量参与和激励监管对象自律向善,也可让政府监管部门的国内外形象根本性好转。

由此可见,治理型市场信用监管方式与“回应性监管理论”很吻合。

在植入大数据和AI技术方面,不仅能进一步完善黑名单系统和深化信用评价结果的应用,还有助于加快推进信用信息互联互通,实现靶向精准监管,并能长期跟踪和检测监管效果。利用这类技术,能施行科学分类和动态分级监管,以及建立起对被列入灰名单和黄名单上的主体进行主动预警的机制。

在不远的未来,能实现智能化发现案件和分配监管任务的功能,以及提供惩戒方法和力度方面的建议。例如该类技术用于实现市场联防机制中的警示服务,推送企业经营异常状态的文字描述或有若干个维度的雷达图,以及如何改进的提示语或行动指南。

除了具体的技术之外,制度及系统设计均要基于“平台战略思维”,大多数信用监管功能都应该在“监管+服务平台”上实现。

除了预警功能,大部分信用监管主动服务是指向“治本”的。例如提供企业信用制度建设指南和辅导,包括信用风险控制和诚信两项制度的建设方法,以及信用国家标准的宣贯。建起“市场信用监管服务平台”之后,公益讲堂、培训视频和线上咨询服务在一个套件上就能实现。帮企业寻求信用管理外部技术支持的服务也能实现。

总之,对于政府的市场监管部门来说,社会信用体系、社会治理创新和诸多新技术形成了一个新框架,造成监管方式的“范式转移”是不可避免的。信用监管的顶层设计要适应这种变化,让信用监管方式换代升级不走弯路。