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争鸣!市监部门出台“免罚清单”需慎之又慎!

发布时间:2020-05-11  文章来源:

近期,“免罚清单”不断亮相,各地市场监管部门出台“免罚清单”似乎已成为一种“时尚”。


在《行政处罚法》已对从重处罚、从轻或减轻处罚、免予处罚的情形作出规定,国家市场监管总局已经出台《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》,各省级市场监管部门也在相继制定出台《行政处罚裁量基准》的情况下,各地市场监管部门还有无必要制定出台免罚清单,笔者不做过多评判。


但笔者要提醒的是,出台免罚清单要慎之又慎,既要防止成为“赶时髦”的应景之作,更要防止损害法律权威问题的出现。


比如,根据《广告语言文字管理暂行规定》第五条第一款“广告用语用字应当使用普通话和规范汉字”和第十五条“违反本规定其他条款的,由广告监督管理机关责令限期改正,逾期未能改正的,对负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者处以1万元以下罚款”的规定,对责令改正后当事人及时改正的,本就不能实施处罚,只有对责令改正后逾期未能改正的才能实施处罚,如果市场监管部门对责令改正后已经及时改正的当事人仍然实施了处罚,那就是错案。


同样的例子还有:根据《公司登记管理条例》第七十二条第二款“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的,由公司登记机关责令改正;拒不改正的,处以1000元以上5000元以下的罚款”的规定,对公司未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的,经责令改正后当事人及时改正的也不能实施处罚,只有对拒不改正的才能实施处罚。这也被很多地方的市场监管部门列入了免罚清单。


法律规定如此明确的内容,还有必要写入免罚清单吗?莫非不写入免罚清单,这些地方的市场监管部门就敢对责令改正后已经及时改正的当事人实施处罚?

还有,根据《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”的规定,所有的行政违法行为只要同时具备“违法行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果”三个条件,都应免予(不予)处罚。《免罚清单》把《行政处罚法》第二十七条第二款中的“危害后果”改为“实际危害后果”,不知《免罚清单》的起草者是如何解释“危害后果”与“实际危害后果”的含义的,如果解释成二者并无实质区别,那么就不单单是清单中的27项行为应当免予处罚,而是所有的这类违法行为都应免予处罚,仅仅把“广告主通过其经营场所、自设网站、宣传单等自行发布广告,使用‘国家级’、‘最高级’、‘最佳’等用语”等27项行为列入《免罚清单》容易引人误解;如果解释成二者不同,那么把《行政处罚法》第二十七条第二款中的“危害后果”缩小为“实际危害后果”,且在没有进一步明确哪些后果属于“实际危害后果”的情况下,难道真的不会埋下执法风险隐患吗?


免予处罚,如果在《行政处罚法》、国家市场监管总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》以及各省级市场监管部门《行政处罚裁量基准》中能够找到“答案”的话,那么笔者认为,各地市场监管部门大可不必非要赶这个时髦,再争先恐后地出台什么免罚清单,还不如向最高法、最高检学习,在发布对基层有指导意义的典型案例上下下功夫。


在行政处罚中如何运用和理解免予处罚、从轻和减轻处罚的规定


免予处罚,是指行政机关依照法律、法规的规定,考虑到有法定的特殊情况存在,对本应给予处罚的违法行为人免除对其适用行政处罚。它与不予处罚的规定有本质的区别。不予处罚是针对违法事实不构成行政处罚意义的违法,本不应该处罚而不对行为人进行处罚的情况;而免予处罚是针对违法事实已构成行政违法而只是由于考虑到有特殊情况存在,如:情节显著轻微等,不再处行政处罚的情况。我们在适用行政处罚时,应当认真区分免予处罚和不予处罚,才能准确地运用好这两种手段。


从轻处罚,是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内,对行政违法行为人在几种可能的处罚方式内选择较低的处罚方式,或者在一种处罚方式下在允许的幅度内选择幅度的较低限进行处罚。如:治安管理处罚条例规定,严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物,违者除铲除其所种罂粟等原植物以外,处15日以下拘留,可以单处或者并处3000元以下罚款。触犯此规定但如果能主动承认错误,并配合行政机关查处违法行为有立功表现的,公安机关就可以在拘留和3000元以下的罚款处罚中选择较轻的处罚,如决定罚款,可以处罚低额的罚款,如决定拘留,也可以在1日至15日内决定较低的期限。当然,从轻处罚也不是绝对要适用最轻的处罚方式,更不是一定要在幅度最低限进行处罚,行政机关要综合考虑其违法情节,同时针对违法者的具体情况,如:是否属于未成年人,是否有受他人胁迫实施违法行为的因素,违法后是否有主动消除、减轻违法行为危害后果或者配合行政机关查处违法行为有立功表现等等,作出如何从轻处罚的具体决定。


减轻处罚,是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下,对违法行为人适用行政处罚。在处罚的程度上,它界乎于从轻处罚和免除处罚之间。具体地说,减轻处罚有两种情况,一种情况是:行政机关在法定的处罚方式以下对违法者实施处罚。如:根据治安管理处罚条例规定,对于赌博或者为赌博提供条件的,处15日以下拘留,可以单处或者并处3000元以下罚款,或者依照规定实行劳动教养。实践中,对于一些轻微的赌博活动,违法者是初犯,同时又能主动承认错误,及时纠正违法行为,配合公安机关查处其他违法活动,对于这样的违法者,公安机关可以减轻处罚。如对其采取警告等手段,这就是在法定处罚方式拘留罚款、劳动教养之外,选择比这些法定处罚方式轻一些的警告方式进行处罚。另一种情况是行政机关在法定的处罚幅度最低限以下实施处罚。如:根据反不正当竞争法规定,投标者串通投标,抬高标价或者压低标价;投标者和招标者相互勾结,以排挤竞争对手公平竞争的,其中标无效。监督检查部门可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款。对于触犯这一规定,又有减轻处罚情节的违法者,行政执法部门可以对其处以1万元以下的罚款,这种减轻处罚,是在法定的“1万元以上20万元以下”的罚款幅度最低限以下给予的处罚。


当然必须指出,实施行政处罚有一个基本的前提,即以过罚相当为原则,即行政处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。因此,我们在运用从轻、减轻处罚的手段时,要注意综合考虑违法者违法行为的具体情况以及悔罪情节,对于有些法定只能从轻处罚而不能减轻处罚的,不能给予减轻处罚,更不能免除处罚。




《中华人民共和国行政处罚法》


第二十七条 当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:

(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
(二)受他人胁迫有违法行为的;
(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;
(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。